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國新研究院
前言
2021年5月11日,，財政部等四部門聯(lián)合召開房地產稅改革試點工作座談會,，提出“積極穩(wěn)妥推進房地產稅立法改革”,。2021年6月4日,，財政部、自然資源部,、稅務總局和人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關于將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號,，以下簡稱《通知》），明確將國有土地出讓收入全部劃轉稅務部門征收,，此舉有利于中央摸清地方財政底數(shù),，為房地產稅全面改革做好準備，政策信號作用較強,。
圖片來源攝圖網
發(fā)布背景
降低地方土地財政依賴,，推進房地產稅改革是大勢所趨
背景一: 土地出讓收入持續(xù)攀升，部分區(qū)域土地財政依賴度高
1992年分稅制改革后,，國有土地出讓收入全部劃歸地方,，地方財政對賣地收入依賴度高，2020年國有土地使用權出讓收入84142億元,，與地方一般公共預算收入比值超84%,。
從2019年土地出讓數(shù)據(jù)看，江蘇（8564億）,、浙江（8260億）,、山東（6086億）和廣東（5529億）仍居前列。從對土地出讓金依賴度看,，浙,、皖、蘇,、魯?shù)仁「叨纫蕾囃恋刎斦?，土地出讓金和一般公共預算的比值分別為1.17倍、0.98倍,、0.97倍和0.93倍,。
表1 分稅制改革過程中相關政策內容梳理
資源來源：財政部、中國政府網,，國新研究院整理
圖1 2009-2020年全國土地出讓收入及占GDP比重變化統(tǒng)計
數(shù)據(jù)來源：粵開證券
背景二：“房住不炒”基調下,，房地產稅全面改革大勢所趨
鑒于分稅制改革造成地方財權與事權不匹配,，迫使地方形成土地財政依賴，經濟發(fā)展的質量和結構被忽視，這與國家要求發(fā)展新經濟,、培育新動能的訴求相背離,，因而房地產稅全面改革將是大勢所趨,。
我們判斷,，政府層面大概率借鑒美國、新加坡,、德國等發(fā)達國家先進經驗并結合本國國情,，合并整合“土地增值稅”“房產稅”“城鎮(zhèn)土地使用稅”“契稅”等相關稅種,，合理降低房地產在建設交易環(huán)節(jié)的稅費負擔等，使房地產稅制度更加合理,、公平,，既能起到籌集財政收入作用，又能發(fā)揮調節(jié)收入分配,、促進社會公平的效應,。
圖片來源攝圖網
《通知》關注點
關注點一: 土地收入征繳劃轉，有利于提升征收效率,、加強中央統(tǒng)籌管理
政策強調“收入劃轉稅務”,，主要涵蓋征繳、支出兩部分,。征繳方面,，土地出讓金由自然資源部變?yōu)槎悇詹块T后，征收主體發(fā)生改變,。支出方面,，土地出讓收入的使用管理仍將按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，即全額納入地方政府性基金預算管理并安排支出,。
從政策目標看,，一是將土地出讓金調整為國家稅務部門統(tǒng)一征收，有助于提升征管效率和規(guī)范化管理水平,。二是打通各部門信息孤島,，土地收入統(tǒng)一由稅收部門掌握，實質上強化中央集權,，摸清各地財政底數(shù),，提高中央財政資源統(tǒng)籌能力。
關注點二：土地財政基本屬性未變,，但需關注潛在風險
鑒于“收入劃轉”僅涉及征繳方式調整,，并不涉及土地出讓金分配使用、財政預算科目調整,，因而對地方土地財政屬性和基本管理方式未造成根本影響,。
出讓金統(tǒng)一納入稅務部門，將使資金受到更為有效的監(jiān)督管理,，避免地方政府虛增財力,、違規(guī)舉債等行為，而作為地方政府土地經營主體,，部分城投公司由于形成“拿地-返還-融資”不規(guī)范鏈條，少交延交土地出讓金,，虛增資產和利潤規(guī)模,，統(tǒng)一征收后,，該部分公司資產規(guī)模和現(xiàn)金流將受到沖擊，需關注城投公司風險上升的潛在影響,。
關注點三：政策短期影響有限,，中長期是房地產稅改革重要信號
短期看，政策并未涉及地方政府供地計劃,，土地需求則由房地產市場熱度和房企投資需求所決定,，因此對土地供應量和成交價格沒有直接影響。
中長期看,，此次劃轉,，旨在加強中央對地方政府土地出讓行為的統(tǒng)一監(jiān)控，實現(xiàn)房地產上游源頭統(tǒng)一調控,，并借此機會厘清房地產相關財政收入,。如果房地產稅全面改革，有利國家將兩者整合并軌,，因而政策信號作用較強,。
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啟示
《通知》是對房地產稅改革試點工作座談會相關意見的進一步深化，結合之前中央“房住不炒”“三條紅線”等政策要點,，中長期看房地產稅全面改革是大勢所趨,，對地方政府土地財政會造成實質沖擊，倒逼地方發(fā)展新興產業(yè),、做大創(chuàng)新增量,。產業(yè)地產企業(yè)需持續(xù)聚焦人工智能、智能制造,、健康科技等新興產業(yè),，不斷強化科技服務內核，打造企業(yè)核心競爭力,。
考慮“收入劃轉稅務”將進一步制約地方政府虛增財力,、違規(guī)舉債等行為，一定程度影響部分城投公司和政府平臺資產規(guī)模和現(xiàn)金流,，潛在信用風險顯著上升,。產業(yè)地產企業(yè)在與地方城投公司開展合作時，亟需強化風險管控意識并豐富措施工具箱,，同時應謹慎布局北京,、上海、深圳,、廣州,、重慶、廈門,、海南等房地產稅改革預期試點城市和高房價區(qū)域,。
本文作者：國新未來科學技術研究院研究員 葛偉
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